楊虹：深圳綠色建筑補貼 政策的困惑與反思

2019年6月，深圳發(fā)生了3起開發(fā)商主動放棄綠色建筑財政補貼事件。據(jù)查詢，深圳市建設(shè)主管部門在2018年曾立項、評審?fù)ㄟ^5個綠色建筑項目，每個補貼額度150萬～300萬元不等，已明確“棄補”的項目有3個，“棄補率”達(dá)到60%。

  在諸多企業(yè)融資捉襟見肘、經(jīng)營環(huán)境日益艱辛的當(dāng)下，令人垂涎三尺的補貼蛋糕竟然被棄之一邊，形同雞肋，是美味蛋糕，還是陷阱?這不禁讓人疑慮。

  在撥付補貼前，深圳市建設(shè)主管部門對上述項目進行現(xiàn)場復(fù)驗，發(fā)現(xiàn)大量綠色建筑運行功能未啟用，例如建筑一體化太陽能設(shè)備已拆除、中水設(shè)施停用，處于維護不善甚至“零維護”狀態(tài)。為此，深圳市建設(shè)主管部門發(fā)出整改通知，要求限期整改。開發(fā)商反饋，寧愿放棄補貼，也不肯進行整改及持續(xù)運行。

  開發(fā)商主動“棄補”的行為，一方面反映了綠色建筑長期以來的重建輕管、運營水平不高的現(xiàn)狀，另一方面，從經(jīng)濟角度考慮，綠色建筑的運行成本高于傳統(tǒng)建筑，在低物業(yè)收益的狀態(tài)下，不少開發(fā)商及物業(yè)管理機構(gòu)其實是把綠色建筑視為一種負(fù)擔(dān)，常因某些理由不時地停用一些綠色設(shè)施。

1 “大躍進”式發(fā)展歷程

  綠色建筑作為一種可持續(xù)發(fā)展的建筑模式逐漸獲得認(rèn)同，從理念正走向?qū)嵺`，已經(jīng)形成了較為完善的理論體系和相對成熟的案例經(jīng)驗。目前對綠色建筑的研究均集中在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃設(shè)計理念、具體建造技術(shù)、建材采購與使用等方面，少有對政策理論、經(jīng)濟成本進行專題研究。

  2012年5月，財政部與住建部下發(fā)了《關(guān)于加快推進我國綠色建筑發(fā)展的實施意見》，首次明確了綠色建筑獎勵標(biāo)準(zhǔn)：二星及三星級每平方米分別獎勵45元及80元，對于綠色生態(tài)城區(qū)的資金補助基準(zhǔn)高達(dá)5000萬元。

  地方隨之加大綠色建筑發(fā)展扶持機制。以深圳為例，深圳市先后印發(fā)、修訂了《深圳市建筑節(jié)能專項資金管理辦法》，從2012年開始，對獲得綠色建筑設(shè)計標(biāo)識、運行標(biāo)識的項目均給予補貼。2018年修改相關(guān)管理辦法后，對獲得高星級綠色建筑設(shè)計標(biāo)識項目的補貼提升到300萬元，對運行標(biāo)識項目的補貼更是達(dá)到350萬元，對綠色建筑標(biāo)識評價的費用也給予報銷。

  補貼政策出臺后，深圳各類綠色建筑項目紛紛行動，發(fā)展勢頭迅猛。2012年，深圳宣布已建和在建綠色建筑面積突破1000萬平方米。截止2018年底深圳綠色建筑面積超過1億平方米，累計超過1000個項目獲得綠色建筑評價標(biāo)識，新建建筑全部為綠色建筑。相比2012年，深圳綠色建筑面積翻了10倍不止。

  到底是什么造就了綠色建筑火箭速度的擴張?

2 推廣中冷熱兩極

  一邊是轟轟烈烈的綠色建筑“大躍進”發(fā)展，一邊是綠色建筑在終端的遇冷。

  從市場反響來看，綠色建筑對消費者而言，是個相當(dāng)模糊的概念。消費者購買房屋，不會考慮是否為綠色建筑，如果不涉及自身便利，更不會深究綠色建筑設(shè)施設(shè)備后續(xù)運維。

  開發(fā)商在投資房地產(chǎn)過程中，首先考慮的要素為有效需求，其次為房地產(chǎn)市場的預(yù)期。房地產(chǎn)是否為綠色建筑，與開發(fā)商利潤、品牌增值無關(guān)聯(lián)度。作為綠色建筑最有力的推動者，已經(jīng)漠視了綠色建筑的存在。

  過去把綠色建筑推廣難的原因常歸結(jié)為政府激勵不足，或認(rèn)為綠色建筑產(chǎn)生的增量成本打擊了積極性。也有很多學(xué)者將開發(fā)商和消費者不認(rèn)同、不了解綠色建筑原因歸結(jié)為環(huán)保意識不夠。如果綠色建筑僅僅是“意識不到位”，那也不會出現(xiàn)前面“棄補”事件。

  綠色建筑產(chǎn)業(yè)鏈中，開發(fā)商處于落實標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)綠色建筑建造前端。綠色建筑不只在集約資源方面實現(xiàn)建筑與人的可持續(xù)發(fā)展，也符合消費者個人利益，使消費者擁有舒適、環(huán)保的居所。理論上講，綠色建筑具有兩個方面的積極性，政府為了實現(xiàn)社會健康發(fā)展，積極推動綠色建筑，社會公眾為了個人利益選擇購買綠色建筑。與其它商品一樣，綠色建筑發(fā)展過程當(dāng)中應(yīng)當(dāng)由政府、消費者雙方發(fā)揮作用。

  目前綠色建筑的開發(fā)建設(shè)主要依靠行政手段推動。深圳市2013年發(fā)布促進辦法，廣州市在2013年出臺管理規(guī)定，各大城市在“十三·五”期間相繼印發(fā)了綠色建筑發(fā)展規(guī)劃。實踐中，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，在綠色建筑推廣上做了大量的工作，投入了可觀的財政經(jīng)費。

  現(xiàn)實情況只能這樣推測：各方主體對綠色建筑的反應(yīng)并不相同，政府的有形之手已經(jīng)過界。當(dāng)有形的手伸得過長，市場無形的手缺位，使綠色建筑市場難以發(fā)育充分。

3 政府補貼產(chǎn)生的效用分析

  按現(xiàn)階段的技術(shù)體系，綠色建筑必然增加建設(shè)成本。由于造價相對增加，成本回收期不可見，利潤空間有限，增量成本理論上會影響開發(fā)商投資綠色建筑積極性。

  真正阻礙綠色建筑的，不在于增量成本。首先從實踐來看，增量成本整體下行。經(jīng)過多年發(fā)展，綠色建筑措施日趨成熟，項目總量巨增，形成大量可復(fù)制、可借鑒的案例，致使增量成本下降，減小了一次性投資的壓力。

  為使成本、效益之間具有可比性，本文采用凈現(xiàn)值來表示綠色建筑收益。對綠色建筑成本效益進行評價時，從開發(fā)商投資收益的角度來分析項目具有的成本項和效益項，公式如下：

  公式中，C0為綠色建筑較之傳統(tǒng)建筑的開發(fā)商所需一次性增量成本;C1為后期運行年度所需費用;E為綠色建筑較之傳統(tǒng)建筑所帶來節(jié)約的費用;i為折現(xiàn)率;n為綠色建筑全壽命周期。

  當(dāng)NPV=0時，是綠色建筑成本的最大值;當(dāng)NPV≤0時，開發(fā)商將理性放棄綠色建筑。

  以深圳一項目為案例，該項目為市銀級運行綠色建筑，平均單位面積綠色建筑增量成本為25.3元/m2，后期需要額外增加人力、資源的投入以維持其正常運轉(zhuǎn)，產(chǎn)生額外運營成本2～8元/m2·月。額外運營成本過高，加上一定使用周期后更新?lián)Q代、設(shè)備攤銷折舊，投入已不能抵消收益，此時開發(fā)商選擇了閑置設(shè)施，放棄政府補貼。

  更為重要的是，假使增量成本處于靜止?fàn)顟B(tài)，開發(fā)商也能夠有三種策略選擇對付增量成本：成本轉(zhuǎn)嫁、成本內(nèi)化或兩種方法同時使用。其中，成本轉(zhuǎn)嫁是使用最為有效、快捷的手段。

3.1 增量成本轉(zhuǎn)嫁問題

  房屋作為一種商品，價格由供求雙方共同決定。由于房屋建筑具有建設(shè)周期較長、價值量大、空間固定等特點，其價格具有一般商品所沒有的特點：在短時間內(nèi)房屋的供給是缺乏彈性的，因此房屋市場價格很大程度上取決于供給關(guān)系。

  房屋市場需求短期內(nèi)缺乏彈性，即人們所謂剛性需求。短期需求缺乏彈性的商品定價時無須考慮商品的生產(chǎn)成本。需求缺乏彈性表示需求量變動的比率小于價格變動的比率，商品價格提高只會引起需求量些許減少，但銷售總收入不會下降甚至上升。因此，綠色建筑在建造過程中產(chǎn)生的增量成本，開發(fā)商能夠輕易地將其轉(zhuǎn)嫁給消費者。

3.2 增量成本對市場均衡影響問題

  房屋與一般商品不同，不僅具有消費品屬性，還具有投資品的屬性。作為投資品，其價格形成機制不僅取決于市場上的供求關(guān)系，更重點關(guān)注未來的預(yù)期收益。預(yù)期價格上漲則需求增加，預(yù)期價格下跌則需求減少，所謂的預(yù)期價格就是消費者根據(jù)以往的價格走勢、宏觀調(diào)控政策取向來判斷價值。概括來說，在投資品的市場中難以找到均衡點，消費者對房屋投資通常就是“追漲殺跌”。

  以深圳為例，2000年至2008年深圳市房地產(chǎn)市場的需求價格彈性基本持平于供給價格彈性;2008年至今，需求價格彈性都大于供給價格彈性，即目前深圳房價居高不下主要源于需求過旺所致。

  市場類型影響定價權(quán)。市場類型分為完全競爭、壟斷競爭、寡頭壟斷和完全壟斷四種，四種類型的市場中生產(chǎn)商的定價權(quán)力大小不同，依次由弱到強。在北上廣深等一線城市，土地資源稀缺，房屋市場位于寡頭壟斷和完全壟斷之間，開發(fā)商在定價權(quán)方面占據(jù)主動地位。近20年里，國家發(fā)改委多次公布年度價格舉報情況，舉報重災(zāi)區(qū)集中于壟斷領(lǐng)域，房地產(chǎn)位列其中。

  開發(fā)商擁有的定價權(quán)，決定了其對成本轉(zhuǎn)嫁的強依賴性，減少了做綠色建筑的動力壓力。

3.3 咨詢機構(gòu)游說與財政補貼問題

  上述成本轉(zhuǎn)嫁、消費均衡的分析證明，政府補貼在綠色建筑發(fā)展中作用有限，財政投資力度再大都無法從根本解決綠色建筑難以真正推廣的事實。

  在市場缺乏動力的情況下，還是出現(xiàn)了大批綠色建筑，這又怎么解釋?

  其一是因為地方強制推行最低星級綠色建筑;其二是關(guān)于綠色建筑產(chǎn)業(yè)主體問題。

  政府設(shè)立綠色建筑補貼的初衷，就是對增量成本進行彌補，激勵開發(fā)商建造綠色建筑，以帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

  綠色建筑產(chǎn)業(yè)涵蓋產(chǎn)品生產(chǎn)和生產(chǎn)有關(guān)的服務(wù)內(nèi)容，涉及勘察、規(guī)劃、設(shè)計、檢測、材料、成品生產(chǎn)、建筑施工與安裝、運營管理、咨詢與服務(wù)等多個單位，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較強的拉動力。

  從上述看，處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的開發(fā)商對綠色建筑推動缺乏動力。處于產(chǎn)業(yè)鏈下游的咨詢機構(gòu)相對被動，在開發(fā)商不愿推行綠色建筑的情況下，以政府補貼為誘因，向開發(fā)商承諾，建成綠色建筑能獲取相應(yīng)的政府補貼。

  甚至有咨詢機構(gòu)與開發(fā)商簽訂合同，承諾獲得政府補貼后，開發(fā)商才向咨詢機構(gòu)支付相應(yīng)的咨詢費用。此時咨詢機構(gòu)已經(jīng)演變成為尋求“政策租”的掮客，不單純承擔(dān)著第三方服務(wù)的角色，這在專項資金管理中是明令禁止的。政府補貼本意是通過前端建造，帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈的良性發(fā)展。在實踐中，變成了咨詢單位游說開發(fā)商，共同對政府補貼進行“掘金”。

  當(dāng)開發(fā)商發(fā)現(xiàn)，綠色建筑后續(xù)運行成本不菲，后期對專業(yè)技術(shù)力量要求偏高，所投入的時間、人力、資金成本遠(yuǎn)超過政府補貼帶來的收益時，開發(fā)商違背和約，放棄補貼。這也是本文開頭所講述的集體“棄補”事件的真實原因。

4 財政補貼給綠色建筑發(fā)展帶來的弊端

4.1 虛假“綠色”不能實現(xiàn)節(jié)能環(huán)保初衷，做出來的都是“假綠建”

  前面已講過，綠色建筑的推廣目前有兩個途徑，一是采用行政手段強制最低星級，二是咨詢機構(gòu)利用政府補貼來說服開發(fā)商。為獲取咨詢費用，咨詢機構(gòu)以綠色建筑能夠獲取補貼為誘導(dǎo)，向開發(fā)商做出承諾。

  這種短期獲取補貼的行為，導(dǎo)致綠色建筑設(shè)計水平和管理水平進一步降低。咨詢單位為了生存，被迫從政府補貼中獲利，極可能產(chǎn)生補貼的權(quán)利尋租。市場的推動主要依靠補貼推動，綠色建筑市場陷入惡性循環(huán)，政府越補越大，綠色建筑越來越假。長期以往，嚴(yán)重傷害市場信心。

4.2 補貼資金沒有按預(yù)期產(chǎn)生技術(shù)外溢

  政府補貼資金來源于財政專項資金，資金后續(xù)使用應(yīng)具有明確的目標(biāo)。開發(fā)商獲取資金后，資金如何分配使用，政府方面無從得知。綠色建筑發(fā)展多年，開發(fā)商采用的技術(shù)體系并沒有進步，僅僅是在咨詢機構(gòu)的配合下，以評價標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，滿足相應(yīng)的星級等級要求，對于綠色建筑整體考慮、長期運維、新型技術(shù)采用完全不會顧及到。補貼資金是否按預(yù)期要求投入到項目后續(xù)運行，或進行相關(guān)科技研發(fā)，無從獲取相關(guān)信息。

4.3 補貼規(guī)定缺乏經(jīng)濟理論和技術(shù)體系支撐

  其一，政府補貼的目的是為了扶持特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的發(fā)展。在過去較長的時間內(nèi)，綠色建筑補貼的對象主要為開發(fā)商，消費者得不到直接受益，設(shè)計單位、施工單位也難以受益，這在市場機制上不利于調(diào)動整體協(xié)調(diào)發(fā)展。目前綠色建筑補貼政策存在瑕疵，單一的無償補貼難以實現(xiàn)綠色建筑良性發(fā)展的目標(biāo)。

  其二，綠色建筑技術(shù)本身存在問題。綠色建筑涉及學(xué)科種類多，各學(xué)科早已形成獨立標(biāo)準(zhǔn)體系，使得綠色建筑技術(shù)缺乏有機協(xié)同。綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)修訂，部分指標(biāo)設(shè)置不盡合理，居民感知性低，對推廣造成相當(dāng)大的障礙。目前綠色建筑技術(shù)體系是否值得推廣、值得政府去補貼，仍是需要研究的題目。

4.4 可能滋生尋租行為溫床

  理論認(rèn)為，尋租是一種經(jīng)濟主體憑借政府保護尋求財富轉(zhuǎn)移的行為，對經(jīng)濟發(fā)展往往具有比較嚴(yán)重的阻礙作用。安同良等指出，“政府與企業(yè)間存在一定程度的信息不對稱，因此政府補貼可能會引發(fā)逆向的激勵作用”，“一方面，尋租行為造成了社會資源配置的扭曲，防礙了更有效生產(chǎn)方式的實施，抑制了全社會從市場競爭中獲益;另一方面，它占用了本應(yīng)該用于生產(chǎn)性的社會經(jīng)濟資源，卻沒有創(chuàng)造成社會財富”。

  補貼本質(zhì)是由政府充當(dāng)著資源分配決定者的角色。許多理論和實踐證明，政府補貼這種非市場化的制度安排效率低，造成資源配置的不公平、不均衡。綠色建筑補貼來源于建筑節(jié)能資金，雖已制定了專門的管理辦法，但在項目評審、排序、資助額度的核定方面，仍存在信息不對稱的情況。

5 完善財政補貼考慮

  直接對綠色建筑進行補貼并不是最合理的做法，而且每次棄貼行為對政府的公信力也是考驗。可以考慮采取一些監(jiān)督機制做法，把綠色建筑的推廣權(quán)交還給企業(yè)和消費者。不見得非要短時期內(nèi)大幅推廣綠色建筑，可以設(shè)想允許經(jīng)過三年甚至五年的過渡期，使消費者逐步接受綠色建筑。

  (1)提高財政補貼支出效益，從制度創(chuàng)新上改變補貼方式。在總量上，壓縮財政補貼規(guī)模;在結(jié)構(gòu)上，規(guī)范補貼方式，調(diào)整分配格局。

  (2)對于補貼政策走向，上策為取消，中下策為規(guī)范財政補貼的范圍和重點。廣州、北京及江蘇省部分城市正逐步削減或取消綠色建筑補貼，這并未給致力于綠色建筑的企業(yè)造成太大打擊。作為重點推廣綠色建筑的城市，市場相對成熟，產(chǎn)業(yè)鏈整合度較高，融資問題較小，趨向于取消補貼。也可以考慮改變綠色建筑無償資金補貼方式，取消直接補貼，嘗試建立貸款貼息基金和價格風(fēng)險基金新的補貼政策。

  (3)增加財政對綠色節(jié)能方面科研支持力度。消費者對綠色建筑的認(rèn)同感低，理解不盡相同?，F(xiàn)有綠色建筑技術(shù)體系仍沒有形成有機體，難以讓人體驗感知到“綠色”。對綠色節(jié)能技術(shù)集成仍有大量空間去探討。建議拋棄生硬的星級評價和財政補貼，加強基礎(chǔ)科技研究扶持，減少技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等形成過程中的利益考慮，促進建筑真正綠色發(fā)展。

6 還需深入探討的問題

  在綠色建筑發(fā)展初始階段，政府強有力的推動和扶持是有必要的。此時，政府對市場的干預(yù)范圍、方式和形式多樣，財政補貼是其中非常重要的支持手段。很多學(xué)者從實證中提出自己的觀點，“政府補貼提高了受援助企業(yè)的產(chǎn)出、就業(yè)及固定資產(chǎn)，但是考慮到補貼對未受援助企業(yè)帶來的利益損失，從整體上看政府補貼在長期中并不利于行業(yè)發(fā)展”。

  “棄補”事件產(chǎn)生的效應(yīng)不止是放棄幾百萬元的資助這么簡單，事件將波及公信力、財政預(yù)算的執(zhí)行、行政成本浪費等方面。若更深入思考，引出以下問題：(1)綠色建筑補貼政策是否合理;(2)綠色建筑不“綠”，是否發(fā)展成為政績工程;(3)補貼是否影響綠色建筑行業(yè)的良性發(fā)展;(4)綠色建筑技術(shù)集成體系是否可持續(xù)、可推廣;(5)長期對綠色建筑進行補貼，是否會步入新能源補貼的后塵。

  本文僅針對此次棄補事件進行分析，不能全部解答上述問題，畢竟這些問題關(guān)乎整個綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，業(yè)內(nèi)人士有必要作進一步分析與研究。