季曦：中國(guó)集約節(jié)能和綠色城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保

2014年“兩會(huì)”召開之際，新浪財(cái)經(jīng)聯(lián)合北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院獨(dú)家推出“兩會(huì)專家筆談”欄目，邀請(qǐng)北大的專家教授與各位網(wǎng)友共談兩會(huì)熱點(diǎn)。季曦在文章中分析了影響我國(guó)城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)的原因并提出提高我國(guó)城鎮(zhèn)化節(jié)能環(huán)保效應(yīng)的政策建議。他認(rèn)為要改善我國(guó)城市生活能源和資源的消耗虛高，需要進(jìn)一步推動(dòng)能源機(jī)制的改革。

以下是季曦文章原文：

讓城鎮(zhèn)化成為實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的助推2

季曦北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院資源環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)系

中國(guó)新一屆政府把城鎮(zhèn)化置于一種全新的戰(zhàn)略高度，不免讓人們對(duì)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了多方面的期待。我們有許多理由去相信城鎮(zhèn)化是中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，也非常期待未來(lái)的城鎮(zhèn)化真正實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。而在資源環(huán)境已經(jīng)成為制約我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬約束的今天，我想暢想的是，城鎮(zhèn)化能否成為推進(jìn)我國(guó)實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的重要助力？

由于城市相比其他人類聚居方式具備更好的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)和專業(yè)經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)化為資源的高效利用提供了可能。我們的一些研究成果表明，我國(guó)城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)并不樂(lè)觀。城鎮(zhèn)化不但沒有促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境友好，反而使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境之間的矛盾更為尖銳化和復(fù)雜化。綠色經(jīng)濟(jì)是后工業(yè)時(shí)代全球社會(huì)經(jīng)阜⒄姑媼僦疃嗖豢沙中性而倒逼出來(lái)的一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，非常契合我國(guó)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策。集約、節(jié)能、綠色的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也許能成為推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要助力。

一、影響我國(guó)城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)的原因分析

目前我國(guó)城鎮(zhèn)化的2能環(huán)保效應(yīng)不佳，分析起來(lái)可能有以下幾方面原因：

1.發(fā)展階段的原因

我國(guó)正處于工業(yè)化中期和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，工業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)、城市建設(shè)的加速、城市居民生活水平的提升都大大提高了我國(guó)能源和其他資源的需求。這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段客觀造成的剛性需求。無(wú)論是我國(guó)還是全球其他國(guó)家，在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期和工業(yè)化中期，城鎮(zhèn)化節(jié)能環(huán)保效應(yīng)不佳都有剛性需求的原因。

2.歷史遺留的原因

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于政府的控制主導(dǎo)之下。改革開放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)行、重工業(yè)趕超戰(zhàn)略的選擇、戶籍制度的建立以及改革開放后政府降低城鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)等歷史原因使中國(guó)走上了一條政府主導(dǎo)的自上而下的城鎮(zhèn)化道路。這主要從兩方面影響了我國(guó)城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)：

1)政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化路徑偏離了市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，使城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)難以發(fā)揮

城鎮(zhèn)化是一個(gè)資源重新整合和配置的過(guò)程。在市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，市場(chǎng)是資源配置的主體，城鎮(zhèn)化遵循市場(chǎng)規(guī)律，人口流動(dòng)、資金聚集和產(chǎn)業(yè)演化都遵循市場(chǎng)化的優(yōu)勝劣汰原則，城市的集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)經(jīng)濟(jì)得以很好地發(fā)揮，有利于激發(fā)城市在資源配置和利用方面的效率。而以政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化忽視了市場(chǎng)的作用，是一種以行政力量推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，政府是配置資源的主體，決定了大部分資源的流動(dòng)方向。我國(guó)重工業(yè)城市以及資源型城市的崛起和沒落、土財(cái)政、地方政府債務(wù)等都與政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程分不開。城市在資源利用方面的優(yōu)勢(shì)得以壓制，其節(jié)能環(huán)保效應(yīng)也自然難以全面發(fā)揮。

2)重生產(chǎn)輕生活的城市規(guī)劃格局難以適應(yīng)快節(jié)奏的城鎮(zhèn)化

在以重工業(yè)發(fā)展為主要推動(dòng)力的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市規(guī)劃注重城市的生產(chǎn)功能，生活功能被嚴(yán)重忽視。雖然1982年以后我國(guó)開始推動(dòng)多元城鎮(zhèn)化道路，但原有的重生產(chǎn)輕生活的城市規(guī)劃使很多城市難以適應(yīng)快節(jié)奏的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，基礎(chǔ)設(shè)施更新跟不上城市人口增長(zhǎng)的速度，城市擁堵，生產(chǎn)生活低效。在以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式下，城市攤大餅或者新城再造既難以改善舊城能耗低效的現(xiàn)狀，更刺激了新的能坪妥試蔥棖蟆

3.發(fā)展模式的原因

乒目前城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式比較粗放，城市能源和資源利用效率水平相比發(fā)達(dá)國(guó)家在同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或城鎮(zhèn)化水平而言還有較大提升空間。發(fā)展模式粗放主要體現(xiàn)在兩方面：1)結(jié)構(gòu)性粗放：我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中能源和資源型產(chǎn)業(yè)(如鋼鐵、有色金屬、化工等)發(fā)展過(guò)度，產(chǎn)業(yè)規(guī)模位居前列，而菩┎能高、能源和資源效率高的技術(shù)性和資金性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后；2)技術(shù)性粗放：是導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)能源和資源效率整體水平不足的主要原因之一。我國(guó)許多行業(yè)技術(shù)水平不足、能源和資源效率偏低，2007年我國(guó)鋼鐵、有色金屬、石化、電力、建材、化工、紡織等行業(yè)的主要產(chǎn)品能耗平均比萍氏冉水平高40%左右，機(jī)動(dòng)車燃油經(jīng)濟(jì)性水平和排放標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重低于歐洲水平，能源裝備制造整體水平與國(guó)際先進(jìn)水平相比仍有較大差距。

4、能源資源體系機(jī)制不完善的原因

我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)正逐漸取代中央計(jì)劃成為資源配置的主要方式，但是我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制還不夠完善，特別是在能源資源領(lǐng)域。以熱、水、電為例：目前我國(guó)城市供熱、供水、供電帶有明顯的福利性質(zhì)，城市供熱、供水和供電系統(tǒng)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格過(guò)低，不足以反映能源資源和水資源的稀缺程度(更為糟糕的是，這些福利性質(zhì)的低價(jià)資源惠及的是中高收入階層，而真正需要社會(huì)提供福利幫助的城市低收入和貧困人口卻因?yàn)樗麄兊淖∷蠖啾慌懦谑姓O(shè)施之外而難以享受這些社會(huì)福利)。此外，資源環(huán)境領(lǐng)域還存在著產(chǎn)權(quán)界定不明晰的問(wèn)題，不利于能源資源的集約利用。除此之外，一些重要的能源資源領(lǐng)域行政壟斷、市場(chǎng)壟斷和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致了能源資源生產(chǎn)和利用過(guò)程中的嚴(yán)重浪費(fèi)，滋生了城市奢侈之風(fēng)，亟待建立起反映資源稀缺程度和市場(chǎng)供求關(guān)系的價(jià)格形成機(jī)制和市場(chǎng)主導(dǎo)的供求機(jī)制。

二、提高我國(guó)城鎮(zhèn)化節(jié)能環(huán)保效應(yīng)的政策建議

總結(jié)以上分析，我國(guó)城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)不足，有發(fā)展階段等客觀性問(wèn)題，也有發(fā)展模式等主觀性問(wèn)題；有歷史遺留的問(wèn)題，也有現(xiàn)有е?、结官?gòu)圖際醯任侍?。页浞职l(fā)揮我國(guó)城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保潛能，使城鎮(zhèn)化真正成為推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的重要助力，需要在面對(duì)客觀發(fā)展階段和歷史遺留問(wèn)題的基礎(chǔ)上，促進(jìn)體制、結(jié)構(gòu)和技術(shù)的革新。

為促進(jìn)中國(guó)集約、節(jié)能和綠色的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，本文給出以下幾方面的建議：

1.堅(jiān)持以增量改革為主，存量改造為輔；注重生產(chǎn)，更注重生活

新城市的興起和已有城市的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的兩個(gè)過(guò)程。我國(guó)尚處于城市化的加速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化率剛超過(guò)50%，因此，我國(guó)城鎮(zhèn)化某痰母腦旒扔寫媼扛腦斕難≡褚燦性雋勘涓锏幕會(huì)。

存量改造在于對(duì)現(xiàn)有城市的改造。由于歷史原因，現(xiàn)有一些城市存在很多規(guī)劃不合理的地方。但是，一味推倒重建不僅會(huì)造成新的臟亂差擠問(wèn)題，而且非有機(jī)的舊城改造規(guī)劃難以解決根本性問(wèn)題，反而會(huì)造成新的資源消耗和環(huán)境破壞。因此，對(duì)于存量改造問(wèn)題本文建議首先多從機(jī)制創(chuàng)新方面下功夫。比如，理順價(jià)格機(jī)制、優(yōu)化稅費(fèi)準(zhǔn)則、建立信用體系、強(qiáng)化公眾監(jiān)督等，重新建立起一種高效的城股產(chǎn)和生活秩序，在工業(yè)用戶和居民用戶兩方面完善資源、環(huán)境、社會(huì)等外部成本內(nèi)部化機(jī)制。其次，應(yīng)該營(yíng)造積極健康的城市社會(huì)風(fēng)氣：引導(dǎo)正確的城市消費(fèi)觀念，提倡開源節(jié)流，抵制鋪張浪費(fèi)，合理引導(dǎo)過(guò)度產(chǎn)能的消耗。總之，對(duì)存量的改造應(yīng)該盡量堅(jiān)持以機(jī)制、理念的糾錯(cuò)疏導(dǎo)為主褂布、設(shè)施的重搭重建為輔。

增量改革的對(duì)象是新規(guī)劃的城市新區(qū)或者新發(fā)展起來(lái)的中小城鎮(zhèn)。必須結(jié)合生產(chǎn)和生活雙重需求進(jìn)行整體規(guī)劃，將集約、節(jié)能、綠色等規(guī)劃理念有機(jī)融入城市規(guī)劃中，既提高城市的生產(chǎn)能力，又提高城市的生活便捷性。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)避開已經(jīng)產(chǎn)能過(guò)度的產(chǎn)業(yè)，杜絕高消耗高排放產(chǎn)業(yè)；城市建設(shè)應(yīng)推廣綠色建筑、綠色交通和節(jié)能設(shè)施；合理布局住宅和工業(yè)園區(qū)，提高城市片區(qū)的職住率，減少通勤以及由此帶來(lái)的擁堵成本；理布局交通、醫(yī)療、教育等公共設(shè)施，降低城市生活的資源和環(huán)境成本；按需建設(shè)，對(duì)大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性要進(jìn)行多方論證，杜絕盲目攀比和虛講排場(chǎng)，杜絕不必要的建設(shè)。

2.提倡自下而上的“主動(dòng)”城鎮(zhèn)化，避免“被動(dòng)”城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量

人口和資源往城市集聚有三類驅(qū)動(dòng)力：一種是來(lái)自城市的拉力，源自城市完善的教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施以及城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)、積聚經(jīng)濟(jì)和專業(yè)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)所帶來(lái)的就業(yè)需求對(duì)人口和資源的吸引；一種來(lái)自農(nóng)村的推力，主要由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后、教育和衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏所引致；還有一種來(lái)自行政力量，由行政配置決定人口和資源的去留。由拉力為主驅(qū)動(dòng)的城化和由推力或者行政力量為主驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化具有顯著的區(qū)別，如果稱前者為“主動(dòng)”城鎮(zhèn)化，后者則可謂是“被動(dòng)”城鎮(zhèn)化。在主動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市的經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施都已經(jīng)做好接納新的人口和資源的準(zhǔn)備，城市的資源利用潛能能夠很好地發(fā)揮，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量能夠得以障。而由農(nóng)村推力推動(dòng)的城鎮(zhèn)化容易導(dǎo)致城市失業(yè)、城市貧民窟等“過(guò)度城市化”現(xiàn)象，以行政力量推動(dòng)的城鎮(zhèn)化容易導(dǎo)致“半城市化”現(xiàn)象，城市功能無(wú)法全面激發(fā)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量難以保障。

因此，應(yīng)該堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶動(dòng)的自下而上的“主動(dòng)”城鎮(zhèn)化道路，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。一方面應(yīng)該保障農(nóng)村衛(wèi)生、教育、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的普及和改善，推動(dòng)城鄉(xiāng)連接性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以擴(kuò)大不斷增長(zhǎng)的城市經(jīng)濟(jì)所帶#利益的受惠范圍，避免人口“被動(dòng)”地往城市流動(dòng)和遷移；另外，應(yīng)該減少政府的行政干預(yù)，以市場(chǎng)機(jī)制為資源配置的主體，避免以征地或行政劃分等方式引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化；最重要的是，應(yīng)該積極發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，提升城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，完備城市管理體制，真正保障城鎮(zhèn)化“#動(dòng)”地演進(jìn)。

3.提高剛性需求的資源利用效率，杜絕非剛性需求

由于發(fā)展階段的客觀問(wèn)題，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在大量的能源和資源剛性需求。然而，相比同樣城鎮(zhèn)化階段和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的其他國(guó)家，即便是剛性的能源和資源需求，其使用效率還有很多提升的空間。較低的能效水平集中反映了我國(guó)城鎮(zhèn)化路徑粗放和發(fā)展方式不合理等突出問(wèn)題，要減少剛性能耗，需要從城鎮(zhèn)化路徑和城市發(fā)展模式等方面進(jìn)行改善。首先，應(yīng)該重新審視我國(guó)產(chǎn)業(yè)演化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系?？v觀全球城鎮(zhèn)化進(jìn)程，發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀醵际且怨I(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化，而工業(yè)化又都選擇了由輕到重漸進(jìn)發(fā)展的道路，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)演化和城鎮(zhèn)化的良性蕉。然而，由于歷史原因，我國(guó)選擇了以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展并以重工業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的道路，相比發(fā)達(dá)國(guó)家在城鎮(zhèn)化早期和發(fā)展期的情況，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略顯然增加了城鎮(zhèn)化道路中的能源和資源剛性需求。因此，應(yīng)該重新理順我國(guó)產(chǎn)業(yè)演化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)皆諭貧城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用。此外，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)該重新審視我國(guó)產(chǎn)業(yè)布局的問(wèn)題，從空間優(yōu)化的角度降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的能源、資源和環(huán)境成本，弱化能源、資源和環(huán)境硬約束。目前，我國(guó)正大力推進(jìn)全國(guó)主體功能分區(qū)戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)布局建議按照全國(guó)主體功能區(qū)定位，綜合鉸親試礎(chǔ)⒒肪場(chǎng)⑽锪韉紉蛩兀優(yōu)先在中西部能源資源富集城市地區(qū)布局資源密集型產(chǎn)業(yè)，減少資源的運(yùn)輸成本和損耗。

另外，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還存在大量能源和資源的非剛性需求，比如，無(wú)視過(guò)剩產(chǎn)能的生產(chǎn)規(guī)模的非理性擴(kuò)大、城市的重復(fù)建設(shè)和非理性攀比、政府過(guò)分追求GDP導(dǎo)致的無(wú)效生產(chǎn)等均導(dǎo)致城市生產(chǎn)的能源和資源消耗的虛高；而過(guò)度奢侈和非理性的城市消費(fèi)文化則造成了城市生活能源的虛高。要降低城市生產(chǎn)方面的非剛性能耗，需要迫切實(shí)行能源和資源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制，形成倒逼機(jī)制，推動(dòng)在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一方面，應(yīng)控制對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的投資，合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)化對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能的消化，實(shí)現(xiàn)投資和消費(fèi)的良性循環(huán)，減少不必要消耗的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面，應(yīng)該改革現(xiàn)有財(cái)稅體系日績(jī)考核體系，并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，從激勵(lì)機(jī)制方面著手杜絕城市重復(fù)建設(shè)和盲目生產(chǎn)，形成更具長(zhǎng)遠(yuǎn)視野的城市運(yùn)行管理機(jī)制。

要改善我國(guó)城市生活能源和資源的消耗虛高，需要進(jìn)一步推動(dòng)能源機(jī)制的改革。目前我國(guó)的城市能源價(jià)格和收費(fèi)體系在保障民生和促進(jìn)節(jié)能方面都存在著不合理之處，一方面城市能源貧困、水資源貧困等現(xiàn)象依然存在，另一方面城市奢侈浪費(fèi)之風(fēng)盛行。如何在保障民生的基礎(chǔ)上消除城市的過(guò)度消費(fèi)，亟待理順城市的馱醇鄹窕制：一方面要加速推動(dòng)城市能源和水資源的民生工程，充分保障將城市貧困人口納入供熱、供電、供水等市政管網(wǎng)，確定供熱、供電、供水等生命線價(jià)格，杜絕城市能源貧困和水資源貧困。另一方面，對(duì)超出生命線之上的消費(fèi)，應(yīng)該建立起反映能源和資源稀缺性的價(jià)格體系。同時(shí)陀Ω鎂】齏蚱頗茉春橢匾資源領(lǐng)域壟斷的局面，降低能源和資源行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，保障有序競(jìng)爭(zhēng)。